由于工伤程序本身环节较多，工伤认定、劳动能力鉴定、工伤待遇索赔，再加上不得不进行的劳动关系的确认，可能发生的对工伤认定结论不服的行政复议和行政诉讼，以及其他特殊情况，普遍而言，工伤程序所花费的时间和成本要高于农民工的其他案件。如尹某工伤案中，尹某在2005年6月3日在收拾劳动工具时被高压电击伤，造成全身大面积烧伤，丧失劳动能力。因尹某受雇于一个事业单位，其属于劳动关系或人事关系，劳动局和人事局各执一词。当劳动局受理其工伤认定申请时，已经过了11个月的时间。（具体案情参见《尹某工伤案介绍》）

3、非法用工现象严重

在工作站三个月中援助的这45个案件中，有6个是非法用工造成的伤害，占到总数的13.3％。如谭某是跟着一个没有资质的装修队干活，在装修过程中受到伤害；柯某在没有工商注册登记的茶叶加工厂打工，工作中被烫金机轧伤胳膊；蔡某跟随一个没有合法资质的挖沙队非法挖掘河沙，在装运河沙时受伤致死；高某则是在一个已经对外报废的煤矿里打工，因煤矿事故受伤。

不具备合法资质的用人单位招用农民工的现象非常普遍，农民工在求职时并不会有意识的区分用人单位是否具备合法资质，只要工作有合适的报酬就可以。但非法的用人单位根本不可能为农民工上工伤保险，一旦农民工在工作中受伤，“黑工厂”的老板能躲则躲，能逃则逃。政府部门对其也无法实施有效的监管。

4、单位扣押工伤证，工伤职工难以获得工伤待遇。

在工作站办理的案件中，有些用人单位虽然为当事人申请了工伤认定，还有的进行了劳动能力鉴定并核定了工伤保险待遇。但却并不将工伤证、核定后的工伤待遇给劳动者，使劳动者无法顺利得到工伤待遇。

在谢某工伤案中，谢某在建筑工地打工受伤，用人单位为其支付了医疗费，并申请了工伤认定。但劳动部门下发工伤证之后，单位却拒绝将工伤证交给谢某本人，造成谢某无法进行劳动能力鉴定，也无法申请仲裁要求单位给予工伤赔偿。无奈之下，律师申请劳动仲裁，要求用人单位交出工伤证。但仲裁委员会认为该要求不属于仲裁委员会受理范围，裁定不予受理。最后在援助律师与用人单位协商后，才得以让谢某进行劳动能力鉴定。（具体情况参见《谢某工伤案介绍》）

在邸某工伤案中，邸某因连续工作24小时极度疲乏而发生工伤。用人单位曾为其缴纳了工伤保险，发生事故后，又申请了工伤认定和劳动能力鉴定，并向社保部门核定了他的保险待遇。但社保部门将核定的一次性赔偿金交给单位后，单位却拒绝将赔偿金交给邸某，称其在事故中给单位造成了损失。邸某向工作站申请援助后，律师到劳动部门查询并取得了工伤认定和核定工伤保险待遇的凭证后，才顺利的申请了劳动仲裁，为邸某要回了工伤赔偿金。（具体情况参见《邸某工伤案介绍》）

5、劳动部门受理工伤标准不一，工伤认定难

农民工签订劳动合同的比率非常低，在这45个工伤案件中也只有5件，其中还有2件中劳动合同只保存在用人单位处，劳动者手中并没有。如果没有劳动合同，农民工发生工伤后申请工伤认定时，只能用其他证据，如工友的证言、工作证、工资条等证据来证明与用人单位之间存在事实劳动关系。哪些证据能够证明劳动关系的存在？不同的政府工作人员有不同的标准，有的工作人员进行调查后很快便给劳动者认定了工伤，有些却要求劳动者提供各种详细的证明材料，其掌握标准之严，以至于阻碍了劳动者的维权。

在安某工伤案中，安某于2006年10月22日因长时间工作、过度疲劳而被机器轧伤了手指。事故发生后，安某第一次申请工伤认定，用人单位在《工伤认定申请表》上加盖了单位的公章。负责工伤认定的工作人员称：没有劳动合同，不能认定工伤，让安某申请确认劳动关系的仲裁。同去的援助律师认为，既然单位已经在申请表上加盖公章，表明其已经认可了双方的劳动关系，而且，律师手里还保存有与单位负责人的通话录音证明，但对方坚持要单位出具认可劳动关系的证明。无奈之下，让单位开具了一份《证明》：“我单位有职工安某（原名：安某某）一人，由于没有签订劳动合同，特此证明系我单位工人。”安某第二次到劳动局申请工伤认定，对方又称安某的诊断证明上的名字是“安某某”，名字不符。安某提出安某某是其曾用名，用人单位开具的《证明》上也说明了这个问题。但对方还是要求必须开具证明安某与安某某是同一人。而当安某开出证明后，工作人员又称，申请工伤认定应当是由单位委托，个人不能申请。在安某本人去了5次、援助律师也去了3次后，劳动局才受理申请。（具体情况参见《安某工伤案介绍》）

在王某工伤案中，王某在用人单位高成家政服务公司工作，由家政服务公司派到某医院做护工。2006年1月30日早晨5点多王某给医院挂春节彩灯花时不慎从桌子上摔下，造成胸骨爆裂，脊髓损伤。家政服务公司在支付了治疗费之后拒绝再承担任何责任。王某到医院所在地的某劳动局申请工伤认定，工作人员说家政服务公司办公所在地是A区，应到A区申请工伤认定；王某到A区之后，工作人员称用人单位的工商登记地是在B区，让其到B区申请；当王某到B区申请时，工作人员说家政服务公司当年没有年检，不受理，让她还是到A区申请。王某再次来到A区申请工伤认定，工作人员受理后最终还是将案件材料转到了B区。由于王某没有劳动合同，工作人员让其先申请仲裁确认劳动关系。得到了胜诉的裁决后，负责工伤认定的工作人员又称王某受伤是在早晨5点，不属于“工作时间”，王某表示其在医院的工作是护工和杂工，工作时间从早晨5点到晚上10点多，但对方坚持要求王某找医院的负责人开出证明才可以。当王某到医院找到负责人时，对方不愿开。王某只好找到当时在场的病人及其家属为自己证明。但收集到这些证人证言后，工作人员说，病人及家属不是医院的工作人员，其证词不具有证明力。王某无奈之下直接到北京市劳动局递交了自己的材料，寻求帮助。直到发生工伤将近11个月后，王某才得到了工伤证。

6、工伤保险冒名顶替，劳动者权利难保护

有些用人单位为了尽可能减少成本支出，就从劳动者的工伤保险费上“偷工减料”。如只给部分劳动者缴纳工伤保险费，此后无论是哪个劳动者发生事故，均以参加保险的员工名义治疗、认定工伤。但发生工伤事故的劳动者的权利却难以保障。

在律师办理的王某某工伤案中，王某某在建筑工地工作，在地下室拆模板时不慎摔下，事故发生后，老板承诺只要王某某以杨某的名字进行治疗就可以给他支付医疗费。王某某急于做手术只能答应，后来他才知道用人单位给杨某参加了工伤保险。当王某某病情刚刚稳定后，他的亲属为其申请工伤认定，才发现原先治疗的所有凭据上都写的是杨某的名字，劳动部门不予认定。王某某在做二次手术前又将名字改了回来。而用人单位也同时停止了对王某某的治疗费和生活费等相关费用，对其工伤也不予认可。王某某的家属只好自己凑钱做手术，生活已日益艰难。

7、用人单位破产或被吊销营业执照，劳动者工伤保险待遇难保证

有些用人单位的生产经营状况不好，又没有给职工缴纳工伤保险费，如果劳动者发生工伤事故后用人单位破产的，工伤职工的权利很难得到保障。而目前有限责任公司注册、注销的程序上的不规范，又加重了工伤职工面临的风险。

在钟某某工伤案中，钟某某在北京一家厨房设备有限公司工作，因公外出时遭遇车祸不幸身亡。在其妻子为其申请工伤认定后，发现该厨房设备有限公司已经经营困难，濒临倒闭。为了防止将来公司破产后得不到工伤赔偿金，钟某某的妻子直接以人身损害赔偿为由向法院提起了诉讼，法官查明情况后认为，钟某某发生事故属于工伤，驳回其起诉。钟某某的妻子却不知道工伤待遇何时才能拿到，到时用人单位是否还存在。（具体情况参见《钟某某工亡案介绍》）

8、承揽关系、劳务关系与劳动关系难区分

由于农民工就业的流动性比较大，与用人单位之间的关系往往比较松散。有些情况下，用人单位和劳动者之间到底是劳动关系、劳务关系还是承揽关系，比较模糊。而一旦发生工伤后，用人单位就极力推卸自己的责任，坚持认为与劳动者之间不存在劳动关系，只是承揽关系或者劳务关系。

在赵某某工伤案中，赵某某在一家公司做园林工人，在清理除草机时手指被切伤。赵某申请仲裁确认劳动关系时，该园林公司提出，其与赵某某之间没有签订劳动合同；赵某某一直是跟随一个叫任某的人打工，公司并没有对其直接进行管理，双方之间没有隶属关系。因此，赵某只是为公司提供简单的劳务，且没有连贯性，只是有工程的时候才有了劳务的需求，干一天活拿一天钱，双方之间只是劳务关系，而非劳动关系。在援助律师的努力下，最终还是确认了赵某与园林公司之间的劳动关系。

在王某工伤案中，王某安装彩钢板时被高压电击伤，全身高位截瘫。援助律师经调查了解，王某是跟随个体工商户聂某给住户安装彩钢的，而聂某是以某彩钢公司的名义对外承揽了销售、安装彩钢板的业务。在确认王某与谁建立劳动关系时，彩钢公司认为其从没有招用过王某，不承认与其有关系；而个体工商户聂某认为自己只是在这次安装时临时找到了王某的哥哥王勇，而王某是在和哥哥一起干活时受伤的，对事故负责的应是王勇，与自己无关。由于确认劳动关系比较困难，援助律师决定以人身损害赔偿为由将彩钢板厂和个体工商户共同起诉，要求其承担连带责任。（具体情况参见《王某工伤案介绍》）

9、发生工伤得不到及时的救助，造成的后果更严重

发生工伤事故后，包工头或者用人单位往往只管“救急”而不管“救命”。将发生工伤的农民工送到医院进行紧急处理或手术后便撒手不管，而很多当事人仍然需要继续手术或治疗，农民工不得不在身患病痛的情况下一边申请工伤认定，一边四处筹款治疗。如果治疗费用昂贵到农民工根本无法承受的时候，他们或听天由命，随病情恶化；或铤而走险，采取暴力手段要回赔偿款；或无奈之下答应对方的私了协议。种种的后果不仅不利于农民工本人，也不利于我们整个社会的稳定和谐。

在高某某工伤案中，高某某因事故而导致面部严重受损，包工头支付了很少的治疗费后就不见踪影。高某某虽然没有生命危险，但面部多处骨折，眼眶、鼻子、牙齿都被毁，他从一个精神的小伙子变成了丑陋的“老头”。高某某找不到包工头，向其他部门求助也四处碰壁，他曾绝望的对律师说，自己已准备好了五十多片安眠药，如果讨不回赔偿款做手术，他只好自杀了。

10、工伤赔偿款执行难

工伤职工在拿到工伤证、评定伤残等级、甚至在经仲裁或法院审理确定了工伤赔偿款数额后，仍然有可能面临执行难的问题。如果最终无法执行到赔偿款，当事人的困境并未得到纾解，先前的种种努力难免要大打折扣。

在于某童工案中，于某于2005年2月23日在北京某化纤棉有限公司车间工作时不慎左臂绞入机器，造成左臂截肢。2005年5月20日，于某的父亲就向北京青少年法律援助与研究中心（北京市农民工法律援助工作站尚未成立）申请法律援助。该案经过劳动能力鉴定、仲裁、一审、二审，最终于2006年4月18日得到了让于某满意的结果：赔偿858456元。由于被告并未主动履行判决，援助律师代为申请了强制执行。但到目前为止，只申请执行到2万元的赔偿款，剩余80多万仍然没有结果。（具体情况参见《童工于某工伤案介绍》）

在耿某工伤案中，耿某在2005年7月11日在工地做钢构安装工作时，从高处坠落受伤，造成半身瘫痪。由于耿某是跟随包工头李强个人干活的，缺乏足够的证据证明与承包工程的建筑公司之间存在劳动关系。援助律师在综合考虑证据和相关情况后，按照雇员损害赔偿直接起诉到法院，要求包工头李强和单位承担连带责任。在法庭审理中，法官主持调解，李强承诺在半年内分三次支付共18万元。但李强在达成协议后就不知所踪，耿某申请了强制执行，但至今仍没有拿到一分钱。（具体情况参见《耿某工伤案介绍》）

三、解决工伤赔偿问题的建议

（一）立法建议

1、取消劳动仲裁制度，简化工伤认定和赔偿程序

按照我国法律规定的诉讼程序，劳动争议案件实行的是“一裁两审”，比一般案件的“两审终审”还多一个仲裁程序。设置仲裁程序的本意是通过劳动争议仲裁机构的专业性，及早解决劳动争议，但从实践上来看，劳动争议仲裁前置制度的设立不但没有发挥应有的作用，反倒成为农民工维权过程中的一大障碍，这一点在工伤认定和待遇索赔程序中尤其明显。

根据《工伤保险条例》的规定，工伤认定时农民工应当提交确认劳动关系的证明，如果不能确认劳动关系，农民工必须先申请确认劳动关系的仲裁，一方对裁决不服的，可以到法院起诉，提起一审、二审；认定工伤并经过劳动能力鉴定后，对工伤赔偿待遇有争议的，还需要先申请劳动仲裁，对裁决不服的，还要提起诉讼，所有程序走完一遍就要花费3年9个月。由于仲裁裁决没有终局性，而处于争议对立面的劳动者与用人单位很难都对裁决满意，起诉就在所难免。而经过仲裁、一审甚至二审，可能半年甚或一年的时间过去了，却还没有确认劳动关系。因此，我们建议应取消仲裁，使农民工能够直接向法院起诉，这样可以大大缩短农民工申请工伤和得到赔偿金的时间。

2、强化用人单位的责任，从立法上加大其违法成本

当农民工在向用人单位主张工伤待遇时,有些用人单位对农民工说：“你去法院告我吧，应该多少钱我给你多少钱。”之所以出现这种情况是有其原因的，我们举个例子来说明：某个农民工在发生工伤后，根据法律规定能够获得10万元的工伤赔偿金，但是单位拒绝赔偿，劳动者经过漫长的仲裁、诉讼后，最终得到的工伤赔偿金也还是10万左右。因此用人单位就故意采用拖延的方法来对付农民工，如果拖垮了农民工，自己就可以少给或不给工伤赔偿金，如果拖不垮，自己所给的工伤赔偿金还是原来的那个数，自己也没有什么损失。所以许多用人单位不及时给予农民工工伤待遇。

针对用人单位的上述行为要加大惩罚力度，在这一方面，可以参照劳动部颁布的《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》中关于用人单位拖欠劳动者工资的惩罚措施。《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》第3条规定：用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资的，以及拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的，除在规定的时间内全额支付劳动者工资报酬外，还需加发相当于工资报酬25％的经济补偿金。因此对于拒绝给付农民工工伤待遇的用人单位，可以规定除了全额支付农民工工伤待遇外，还需向农民工支付一定比例的工伤补偿金，并承担农民工在申请工伤保险待遇时支出的成本。这样，如果用人单位不及时向农民工给付工伤待遇，那么将来他付出的就会更多。这样规定，增加了用人单位的违法成本，有利于督促用人单位及时的向农民工支付工伤待遇。

对于用人单位不与农民工签订劳动合同和不给农民工上工伤保险的情况，建议在立法中做出明确、有可操作性的惩罚措施。对于用人单位不积极主动地为农民工申请工伤认定，除了规定在工伤认定前发生符合规定的工伤待遇等有关费用由该用人单位负担外，还应该规定对用人单位的其他制裁措施，促使用人单位在农民工发生工伤后能够积极主动地申请工伤认定。

（二）执法建议

1、强化劳动部门的执法监督力量

在工作站援助的45个工伤案件中，签订了劳动合同的只有5人，而参加工伤保险的仅有3人。这说明用人单位与农民工不签订劳动合同、不给农民工上保险的现象大量存在，但是绝大多数用人单位却没有受到过任何处罚。也没有一个农民工曾看到劳动执法部门到他们的工作场所检查过。在我们总结的农民工工伤问题中，很多是与劳动执法部门的不作为有关系，如劳动合同签订率和工伤保险覆盖率低、劳动保护条件差、包工头大量存在、非法用工现象严重等。加强劳动执法力度，对用人单位的劳动安全检查做到经常性，才是对未发工伤防患于未然、对已发工伤及时救助的关键。

劳动执法部门应监督用人单位与农民工签订劳动合同、为农民工参加工伤保险，严格履行劳动安全卫生制度，加强安全生产监督检查和管理，使企业改善农民工的劳动安全卫生条件，开展对农民工的岗前职业安全培训工作，遏制工伤事故和职业病的发生。

此外，对于执法人员的监督检查和调查，应当尽可能做到公开、公正。执法人员以及其他工作人员从事的有关劳动者权利的检查、调查，应当将调查过程、结果和查到的相关证据对劳动者公开，这样才能有效的制约执法人员懈怠职权或者滥用职权。

2、工伤认定部门的工作人员应做到尽职调查。

在工作站援助的工伤案件中，劳动合同签订率不超过10％，因而当农民工申请工伤认定时，很多人被直接告知先申请仲裁确认劳动关系，待劳动关系确认后再来申请。即使劳动者已经提交了工作证、工作服、工友证言等证据，也同样被如此要求。根据《工伤认定办法》的规定，劳动保障行政部门受理工伤认定申请后，根据需要可以对提供的证据进行调查核实，用人单位、医疗机构、有关部门及工会组织应当予以协助，据实提供情况和证明材料。工作人员进行调查核实时，可以根据工作需要，进入有关单位和事故现场、可以查阅相关资料、询问有关人员、可以记录、录音、录像和复制相关资料。工伤认定部门的工作人员对农民工提供的证据并不核实，而是一味要求提供劳动合同，否则便推到劳动仲裁的做法，不仅是对本职工作的懈怠，而且大大增加了农民工申请工伤认定的成本。而很多案件，如果由劳动保障行政部门的工作人员进行调查是非常容易确定劳动关系的。如吴某某工伤案中，吴某某在受伤后向劳动局申请工伤认定时只提交了工友证言、医院的初次诊断证明以及吴某某自己写的一份自述材料，工作人员在受理申请后，给用人单位负责人打了电话并到单位做了调查，即查清了吴某某与单位之间的劳动关系，并在受理案件不到一个月便下发了工伤认定结论。同样的案例还有程某某工伤案等。

因此，劳动保障行政部门的尽职调查对农民工认定工伤是非常有帮助的。只要农民工提交了基本的证据，工作人员便应该及时受理并进行调查，如果仍然不能认定工伤的，应向当事人出示其调查的相关资料。

3、扩大工伤保险覆盖范围

在工作站发布的2005—2006年度报告中，对50个工伤案件进行了统计分析，其中只有5件用人单位给劳动者参加了工伤保险，占到总数的10％。在新近受理援助的这45个案件中，参加工伤保险的只有3件，占到总数的6.7％。如果用人单位没有缴纳工伤保险费，最直接的后果就是一切工伤保险待遇由其承担，这也就是为什么用人单位在劳动者发生工伤后不愿意主动申请工伤认定的根本原因。而用人单位如果不能主动申请工伤认定，农民工在申请工伤认定时，不得不举证证明劳动关系的存在，在没有劳动合同的情况下往往被要求先申请劳动仲裁来确认，如果用人单位否认双方之间的劳动关系，可能还会提起诉讼甚至上诉。工伤认定漫长的症结便在此。

因而，让农民工尽可能的享受到工伤保险的好处，前提便是用人单位应当参加工伤保险，发生事故后由社保部门支付工伤保险待遇。如果按照现有的工伤保险费缴纳模式，很难保证所有单位的职工都能参保，尤其是建筑企业更是如此，建筑工人是最需要工伤保险的保障、而流动性大又最不方便参保的。

针对这种情况，北京市劳动和社会保障局和北京市建委联合发布了《关于做好北京市建筑业农民工参加工伤保险的通知》，尝试新的工伤保险缴纳办法，即从2006年10月15日起,“新开工的建设项目含改、扩建的项目，建设单位应当将农民工工伤保险费用在工程总预算造价中单独列项，并作为专用款项在开工前一次性拨付给总承包企业或直接发包的专业承包企业。总承包单位按照建设项目合同工期的平均用工人次综合计算提取和缴纳工伤保险费，在开工前将整个工程期间施工的所有专业承包企业、劳务分包企业需缴纳的农民工工伤保险费，一次性缴纳到区县社保经办机构，同时负责牵头组织做好农民工工伤保险的各项工作，落实实名制管理，如实填报农民工人员信息。”[1] 这一政策已经取得了初步的成效。但考虑到建筑工地流动性大的特点，可以在扩大工伤保险覆盖面的同时，同时鼓励用人单位参加建筑工程意外伤害险等商业险种，这种保险往往是不记名并不计人数，非常适合于流动性强的行业。

4、针对农民工工伤案件，应降低先予执行、财产保全的条件，使工伤农民工能尽早得到赔偿款。

工伤职工在治疗工伤、申请工伤认定、劳动能力鉴定、申请仲裁要求用人单位给付工伤保险待遇时，一般都不可能得到用人单位主动给付的治疗费用和伤残津贴。而在这个过程中，劳动者尤其是农民工往往已经身无分文又无法工作，自己甚至全家的生活都因此而陷入困境。如果要想得到治疗费或其他工伤保险待遇，必须申请劳动仲裁，不服的还要一审、二审，时间耗费的太多。在这种情况下，对于已经确认了工伤的职工，仲裁委员会和法院应降低申请先予执行或财产保全的条件，比如不需要劳动者提供担保，劳动者可以直接申请用人单位支付治疗费、停工留薪期工资以及其他预期必然发生的费用，使劳动者能渡过难关。 

 国务院在2006年的“一号文件”中提出了“建设社会主义新农村”的重大历史任务；中国共产党第十六届六中全会又提出“把和谐社会建设摆在重要位置”。而农民工的工伤问题得到妥善解决、工伤农民工得到及时救助，应当是新农村与和谐社会建设的不可或缺的内容。有关部门应当采取更为积极有效的措施，预防工伤事故的发生，维护工伤农民工的权益。